THE NEVERENDING STORY: RAMA IN THE SOUTH CHINA SEA

Chuyện không bao giờ kết thúc: Kịch tính trên biển Đông

By Trefor Moss Trefor Moss

http://thediplomat.com/2012/09/07/the-neverending-story-drama-in-the-south-china-sea/

The Diplomat, September 07, 2012
The Diplomat, 7 tháng Chín 201

While many have put their faith in a Code of Conduct some wonder if China is stalling for time. A real solution may take years, if ever.
Mặc dù có nhiều người đặt tin tưởng vào một bộ Quy tắc ứng xử cho vấn đề biển Đông, một số người khác lại tự hỏi là liệu Trung Quốc có cố tình trì hoãn để mua thời gian hay không. Như vậy, một giải pháp đích thực, nếu có, cũng phải mất nhiều năm mới hình thành.


The South China Sea is often presented as one of the world’s thorniest territorial disputes. A group of objective, completely disinterested observers, however, would likely find this characterization peculiar. Indeed, to these hypothetical people, it would seem painfully obvious what needed to be done to at least significantly reduce the tensions in the South China Sea. Such a plan would likely start with four simple steps:
Biển Đông thường được mô tả như là một trong những cuộc tranh chấp lãnh thổ gai góc nhất thế giới. Tuy nhiên, nếu có một nhóm quan sát viên đủ khách quan và hoàn toàn không thiên vị, họ sẽ nhận thấy lối mô tả vừa nói là lạ lẫm. Thật vậy, đối với nhóm quan sát viên giả định này, những gì cần phải thực hiện để chí ít làm giảm bớt tình hình căng thẳng tại biển Đông một cách đáng kể, trông có vẻ hiển nhiên đến khó chịu. Một kế hoạch như thế có thể sẽ bắt đầu bằng bốn giai đoạn đơn giản:




Step 1: Put sovereignty issues to one side. These are too complex and too emotive to be solved in the foreseeable future.

Bước 1: Đặt các vấn đề chủ quyền qua một bên. Những vấn đề này là quá phức tạp và đầy cảm tính, không thể giải quyết trong một tương lai có thể trông thấy.


Step 2: Establish who claims what. China, for example, is extremely protective of its sovereignty, but it has never made a precise declaration about which areas of the South China Sea it actually owns (vaguely drawing dashes on a map doesn’t count). Claims should be filed with the UN’s International Court of Justice by a certain date – complete with latitude or longitude coordinates – or be considered frivolous by the rest of the world.
Bước 2: Xác định nước nào có tuyên bố chủ quyền trên vùng biển nào. Trung Quốc, chẳng hạn, là cực kỳ muốn bảo vệ chủ quyền của mình, nhưng lại chưa bao giờ tuyên bố chính xác Trung Quốc thực sự làm chủ vùng nào trong biển Đông (việc vẽ ra một cách mơ hồ những đường đứt đoạn trên một bản đồ là không có giá trị). Các đòi hỏi chủ quyền phải được gửi đến Tòa án Quốc tế LHQ trước ngày nhất định – có ghi rõ đầy đủ toạ độ kinh tuyến và vĩ tuyến của vùng lãnh thổ – nếu không, sẽ bị thế giới coi như là thiếu cơ sở.

Step 3: Use UNCLOS wherever possible. Here’s a happy coincidence: all South China Sea claimants have ratified the United Nations Convention on the Law of the Sea. That should make this situation so much easier to handle. For areas that are not contested, UNCLOS clearly lays out the rights of the claimant state and also of non-claimant states in territorial waters and exclusive economic zones. Any problems and the Convention (Article 279 ff.) also has a detailed dispute-resolution mechanism.

Bước 3: Áp dụng Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS) ở bất cứ nơi nào có thể áp dụng. Ở đây có một sự trùng hợp đáng mừng là: tất cả các nước đòi hỏi chủ quyền trên biển Đông đều đã phê chuẩn UNCLOS. Điều này lẽ ra phải giúp cho tình hình dễ giải quyết hơn nhiều. Đối với các vùng không bị tranh chấp, UNCLOS quy định rõ ràng các quyền của quốc gia có chủ quyền cũng như các quốc gia không có chủ quyền trong các vùng lãnh hải và các khu đặc quyền kinh tế. Bất cứ vấn đề nào Công ước (Điều 279 ff,) cũng đều có một cơ chế giải quyết tranh chấp chi tiết.


Step 4: Neutralize the contested areas. If the disputants really want to maintain peace and stability in the South China Sea – and they all say that they do – then they obviously need to draw up a set of rules governing what is and is not allowed in disputed zones. They could call it a Code of Conduct, or some something of the sort. Likely rules would include: the demilitarization of disputed areas; refraining from any provocative rhetoric or action, such as new construction projects on contested islands; no exploration for, or exploitation of, marine resources, unless the claimants agree to do it jointly; and the establishment of a dispute resolution mechanism, probably under the auspices of the ICJ.
Bước 4: Trung lập hóa các vùng tranh chấp. Nếu các nước tranh chấp thực sự muốn duy trì hòa bình và ổn định tại biển Đông – và tất cả các nước đều nói họ muốn – thì rõ ràng là, họ cần phải thảo ra một bộ quy tắc để quản lý việc gì được cho phép và việc gì không được cho phép trong những khu tranh chấp. Họ có thể gọi đó là một bộ Quy tắc ứng xử, hay bằng một từ ngữ tương tự. Những quy tắc này có thể bao gồm việc: phi quân sự hóa những vùng tranh chấp (demilitarization of disputed areas); tránh bất cứ một luận điệu hay hành động khiêu khích nào, chẳng hạn như các dự án xây dựng mới trên các đảo tranh chấp; không thăm dò hay khai thác các tài nguyên dưới biển, trừ phi các nước tranh chấp thỏa thuận hợp tác để thực hiện việc này; và thiết lập một cơ chế giải quyết tranh chấp; có thể đặt dưới sự bảo trợ của Toà án Quốc tế.


It all sounds so simple. But beyond the realms of this “Fantasy Dispute Resolution” and back in the messy world of international politics, this tidy plan is a complete non-starter. The underlying reason for this is that different countries diagnose the South China Sea problem differently. Some think the situation is dangerous and needs fixing. Others, notably China, are actually quite comfortable with the status-quo.
Tất cả những điều nói trên nghe ra thật đơn giản. Nhưng nếu đi ra ngoài lãnh vực “Giải quyết tranh chấp tưởng tượng” này để trở về với thế giới hỗn độn của chính trị quốc tế, kế hoạch nhỏ bé này hoàn toàn không thể khởi động được. Lý do chủ yếu là, nhiều quốc gia khác nhau chẩn đoán vấn đề biển Đông theo nhiều cách khác nhau. Một số nước cho rằng tình hình hiện nay là rất nguy hiểm và cần có giải pháp. Một số nước khác, đặc biệt là Trung Quốc, lại hoàn toàn thoải mái với nguyên trạng (the status quo).


For many observers, the recent disputes over Scarborough Shoal and other island territories have become a matter of great concern. Beijing is less disturbed, however. In fact, China’s strategy is to maintain this sometimes messy status-quo, while making outward demonstrations of being cooperative about seeking a lasting solution so as to guard against accusations that it is the problem. It calculates that these tensions are unlikely to lead to conflict, and that they are an acceptable price to pay for its continued ability to act with relative impunity in disputed areas. At the same time, Beijing doesn’t want to overstep the mark, which would harm its standing in Southeast Asia (many parts of which are pro-China), and invite greater U.S. involvement in the region.
Đối với nhiều quan sát viên, những tranh chấp gần đây về Bãi cạn Scarborough và các lãnh thổ đảo khác đã trở nên một vấn đề rất đáng quan tâm. Nhưng Bắc Kinh thì ít giao động hơn nhiều. Thật ra, chiến lược của Trung Quốc là cố tình duy trì nguyên trạng có khi bất ổn này (sometimes messy status quo), trong khi bề ngoài TQ cố làm ra vẻ cộng tác trong việc tìm kiếm một giải pháp lâu dài, chỉ để tránh bị quy kết là kẻ tạo ra vấn đề. Trung Quốc tính toán rằng những căng thẳng này sẽ không có khả năng dẫn đến xung đột vũ trang, và chúng là cái giá mà TQ có thể chấp nhận phải trả cho việc tiếp tục hành động [sai trái] của mình tại các vùng tranh chấp, mà không ai làm gì được. Đồng thời, Bắc Kinh cũng không muốn bước quá lằn ranh, vì làm như thế sẽ có hại cho uy tín của TQ tại Đông Nam Á (hiện có một số nước thân Trung Quốc) và chỉ mời mọc Hoa Kỳ can thiệp nhiều hơn nữa vào khu vực.


Beijing’s grandest cooperative gesture to date was its establishment of the 3 billion yuan ($473 billion USD) China-ASEAN Maritime Cooperation Fund in 2011. Discussions are now underway about how this money can be spent in order to help implement the 2002 Declaration of Conduct (DOC) in the South China Sea. According to Ian Storey, a senior fellow at the Institute of Southeast Asian Studies in Singapore, this is all building up to a tenth anniversary communiqué to mark the original signing of the DOC. But is this really anything to celebrate? The DOC is a failed protocol that was never properly implemented – which is why momentum has built up behind the formulation of a new Code of Conduct. “China’s view is that some ASEAN members have repeatedly violated the DOC; that’s also the view of some of the ASEAN countries about China,” Storey remarks.

Cử chỉ hợp tác cao đẹp nhất của Bắc Kinh cho đến nay là thiết lập Quỹ hợp tác trên biển Trung Quốc-ASEAN trị giá 3 tỉ yuan (hay 473 triệu USD) năm 2011. Hiện nay đang có những cuộc thảo luận liên quan đến cách sử dụng số tiền này cho việc thực thi bản Tuyên bố ứng xử (Declaration of Conduct, hay DOC) năm 2002 về vấn đề biển Đông. Theo Ian Storey, một nhà nghiên cứu thâm niên tại Viện Nghiên cứu Đông Nam Á tại Singapore, đây là một nỗ lực nhằm chuẩn bị cho việc đưa ra một thông cáo chung đánh dấu kỷ niệm năm thứ 10 ngày ký kết DOC đầu tiên. Nhưng sự kiện này có thực sự đáng được liên hoan hay không? DOC là một nghị định thư bất thành (a failed protocol) chưa bao giờ được thực thi nghiêm chỉnh – và đây là lý do cần có một cuộc vận động nhằm thúc đẩy việc hình thành một bộ Quy tắc ứng xử mới (a new Code of Conduct). Storey nhận xét: “Theo quan điểm của Trung Quốc, một số thành viên ASEAN đã liên tục vi phạm DOC; nhưng đó cũng là quan điểm của một số nước ASEAN đối với Trung Quốc”.


“But is China serious about an effective Code of Conduct?” he asks. “I think the answer is no. A really effective code would constrain China’s freedom of manoeuver in the South China Sea, and big countries don’t like that.”
“Nhưng liệu Trung Quốc có thực sự muốn một bộ Quy tắc ứng xử có thực lực hay không?” Storey nêu câu hỏi và tự giải đáp. “Tôi nghĩ câu trả lời là không. Một bộ quy tắc thực sự hữu hiệu sẽ hạn chế quyền tự do thao túng của Trung Quốc trên biển Đông, và các nước lớn thường không thích một điều như vậy”.


The Philippines, Vietnam, and other interested parties have doubtless reached the same conclusion about China’s commitment to crafting a meaningful COC. Filipino proposals backed by Hanoi for a robust COC have already been diluted by other ASEAN members, for fear of antagonizing China. More recently, the July ASEAN Foreign Ministers Meeting held in Phnom Penh descended into a farce, with Cambodia, the current Chair, blocking constructive debate about the South China Sea dispute in defense of China’s interests. Cambodia has sold ASEAN out: in doing so, it has facilitated a Chinese policy of extraterritorial interference in Southeast Asia’s key institution. For China, it’s been a foreign-policy coup.

Philippines, Việt Nam và một số nước tranh chấp khác rõ ràng đã đi đến cùng một kết luận về sự cam kết ỡm ờ của Trung Quốc đối với việc soạn thảo một bộ Quy tắc ứng xử (COC) có ý nghĩa. Đề nghị của Philippines được Hà Nội hậu thuẫn đòi hỏi một bộ Quy tắc ứng xử có thực quyền đã bị các thành viên ASEAN sửa đổi cho yếu đi, chỉ vì họ sợ làm mất lòng Trung Quốc. Gần đây hơn, cuộc họp Bộ trưởng Ngoại giao vào tháng Bảy tại Phnom Penh đã trở thành một trò hề, vì Campuchia, nước giữ ghế Chủ tịch hiện nay, nhằm bảo vệ lợi ích của Trung Quốc, đã tìm cách ngăn chặn một cuộc thảo luận tích cực về tranh chấp biển Đông. Campuchia đã bán đứng ASEAN: bằng hành động này, Phnom Penh đã cho phép Trung Quốc thực hiện một chính sách can thiệp với đặc quyền ngoại giao (extraterritorial interference) tại một cơ chế then chốt của Đông Nam Á. Đối với Trung Quốc, đây là một cuộc đảo chính ngoại giao (a foreign policy coup).


Indonesia – doing the job that Cambodia failed to do – subsequently showed ASEAN some leadership after the Phnom Penh fiasco, cobbling together a common position called the “Six-Point Principles on the South China Sea”. Though better than the Cambodian no-show, it’s a lax document that goes no further than calling for “an early conclusion” to the COC drafting process.

Cố gắng làm cái việc mà Campuchia không làm được, Indonesia liền đó đã chứng tỏ với ASEAN khả năng lãnh đạo của mình sau sự thất bại thảm hại của Hội nghị Phnom Penh, bằng cách vá víu để đúc kết một lập trường chung gọi là “Nguyên tắc sáu-điểm về biển Nam Trung Hoa [biển Đông VN]”. Mặc dù tốt hơn sự kiện Campuchia không đưa ra được một thông cáo chung nào, lập trường do Indonesia bảo trợ không đi ra ngoài việc kêu gọi “sớm hoàn tất” tiến trình soạn thảo bộ Quy tắc ứng xử.


That won’t happen. China has already begun soft-pedaling on talks, which are now unlikely to happen until 2013 (the upcoming leadership handover in Beijing all but rules out near-term movement on what has become such a contentious issue). A new code is therefore unlikely to emerge before 2014 at the earliest.

Nhưng điều đó sẽ không diễn ra. Trung Quốc đã bắt đầu trì hoãn các cuộc đàm phán, khiến chúng khó có triển vọng diễn ra trước năm 2013 (cuộc chuyển giao quyền lực tại Bắc Kinh loại trừ bất cứ động thái nào trong một tương lai gần có liên quan đến một vấn đề gây tranh cãi như thế). Một bộ Quy tắc ứng xử mới vì thế không thể xuất hiện trước năm 2014 là thời điểm sớm nhất.


It would be worth the wait, of course, if it was a business-like code that really sought to regulate the behavior of claimant states. But nobody expects it to be. “China will not accept anything that is mandatory,” concludes Carlyle Thayer, an emeritus professor at the Australian Defence Force Academy.

Tất nhiên, nếu đó là một bộ quy tắc ứng xử hữu hiệu, tìm cách điều tiết hành vi của các nước có yêu sách chủ quyền, thì đó là một viễn ảnh đáng chờ đợi. Nhưng không ai dự kiến điều này sẽ diễn ra. “Trung Quốc sẽ không chấp nhận bất cứ điều gì có tính cách bắt buộc”; đó là kết luận của Carlyle Thayer, Giáo sư danh dự tại Học viện Quốc phòng Úc.


Strangely enough, China could gain a great deal from backing the formulation of an effective COC. Its image in the region would receive a considerable boost; calls for greater U.S. involvement in the region would diminish; and the chances of conflict over some tiny island would recede.
Lạ thay, lẽ ra Trung Quốc có thể có nhiều lợi thế nếu TQ chịu hậu thuẫn việc soạn thảo một bộ Quy tắc ứng xử có thực quyền. Nhờ thế, hình ảnh TQ ở trong khu vực sẽ được nâng cao đáng kể; những lời kêu gọi Hoa Kỳ can thiệp nhiều hơn nữa trong khu vực sẽ giảm bớt; và nguy cơ xung đột trên một hòn đảo nhỏ bé nào đó trong biển Đông sẽ dần dần biến mất.


However, these attractive aspects of cooperative diplomacy are outweighed by Beijing’s instinct not to give any ground where sovereignty issues are concerned. “When it comes to high-stake, high-politics issues, such as territorial disputes and strategic rivalries, international agreements have limited impact,” suggests Zhang Baohui, an associate professor at Lingnan University in Hong Kong. “Overall I think China is a status quo power on the South China Sea issues,” Zhang but observes that upholding the status quo cuts both ways: China won’t facilitate a lasting solution, but it won’t be the one to provoke a confrontation either. It will only react forcefully to perceived provocations on the part of others, as in its recent dispute with Manila. At the same time, it will not hold back from pushing the envelope of acceptable behavior, such as upgrading Sansha to city status, for example, or granting new drilling rights to Chinese oil companies.

Nhưng, những khía cạnh hấp dẫn này của một chính sách ngoại giao hợp tác đã bị khuynh loát bởi bản năng không khoan nhượng của Bắc Kinh về các vấn đề liên quan đến chủ quyền. “Khi liên quan đến các vấn đề quyền lợi to lớn và chính trị quan trọng, các thỏa hiệp quốc tế có tác dụng rất hạn chế”, đó là ý kiến của Zhang Baohui, một Phó giáo sư thuộc Đại học Lingnan tại Hồng Kông. Ông nói, “Nhìn chung, tôi nghĩ rằng Trung Quốc là cường quốc muốn duy trì nguyên trạng về các vấn đề trong biển Nam Trung Hoa”. Zhang nhận xét rằng duy trì nguyên trạng có lợi cho Trung Quốc theo hai cách: TQ sẽ không cần tạo điều kiện để sớm đạt được một giải pháp lâu dài, nhưng TQ cũng không muốn mang tiếng là nước tạo ra một cuộc đối đầu. TQ sẽ chỉ phản ứng mạnh mẽ trước những điều mà TQ coi là những khiêu khích của các nước khác, như trong cuộc tranh chấp gần đây với Manila. Đồng thời, Trung Quốc sẽ không dè dặt khi cần nống rộng giới hạn của một hành vi có thể chấp nhận, chẳng hạn như việc nâng cấp Tam Sa thành một thành phố, hay việc cấp giấy phép cho các công ty dầu lửa TQ khoan dầu tại các vùng tranh chấp.


But what is China’s ultimate objective in all of this? “They just want to play for time, and to drag it out as long as possible,” argues Storey. “What is China’s end game? I don’t think they know themselves.”

Nhưng mục tiêu nhiên hậu của Trung Quốc trong việc [theo đuổi bộ Quy tắc ứng xử] này là gì? “Trung Quốc chỉ muốn mua thêm thời gian, càng kéo dài nguyên trạng càng lâu càng tốt”, Storey lý luận. “Nhưng nước cờ sau cùng của Trung Quốc là gì? Tôi không tin bản thân Trung Quốc biết được điều này”.


Sadly, there is no Plan B for the South China Sea. China and ASEAN appear locked into the futile process of formulating a Code of Conduct that won’t address the types of conduct that actually need addressing. Pity the poor diplomats who will be spending the next two years working on it. The COC is another fantasy – only one that won’t sound good either in theory or in practice.
Điều đáng buồn là, hiện nay vẫn chưa có một phương án thứ hai (Plan B) để giải quyết tình hình biển Đông. Trung Quốc và ASEAN hình như đang bị khóa chặt vào trong một tiến trình vô ích, đó là tiến trình hình thành một bộ Quy tắc ứng xử; nhưng bộ quy tắc này sẽ không xử lý được các loại hành vi cần phải thực sự được xử lý tại biển Đông. Thật là tội nghiệp cho các nhà ngoại giao phải khốn khổ làm việc trong vòng hai năm tới để soạn thảo một bộ quy tắc như thế. Bộ quy tắc ứng xử này chỉ là một điều hoang tưởng khác – chỉ là một điều nghe không ổn cả trên lý thuyết lẫn trong thực hành.

Trefor Moss is an independent journalist based in Hong Kong. He covers Asian politics, defence and security, and was Asia-Pacific Editor at Jane’s Defence Weekly until 2009. He can be followed on Twitter @Trefor1. Trefor Moss là một nhà báo độc lập, làm việc tại Hồng Kông. Ông viết về các đề tài chính trị, quốc phòng và an ninh châu Á, và từng là Biên tập viên về khu vực châu Á - Thái Bình Dương tại Tuần báo Quốc phòng Jane cho đến năm 2009. LiLiên hệ theo địa chỉ Twitter @Trefor1.


Translated by Trần Ngọc Cư
http://thediplomat.com/2012/09/07/the-neverending-story-drama-in-the-south-china-sea/?all=true