CALMING THE SOUTH CHINA SEA

In Project Syndicate (Worldwide Distribution), 26 June 2012

CANBERRA – The South China Sea – long regarded, together with the Taiwan Strait and the Korean Peninsula, as one of East Asia’s three major flashpoints – is making waves again. China’s announcement of a troop deployment to the Paracel Islands follows a month in which competing territorial claimants heightened their rhetoric, China’s naval presence in disputed areas became more visible, and the Chinese divided the Association of South East Asian Nations (ASEAN), whose foreign ministers could not agree on a communiqué for the first time in 45 years.


All of this has jangled nerves – as did similar military posturing and diplomatic arm wrestling from 2009 to mid-2011. Little wonder: stretching from Singapore to Taiwan, the South China Sea is the world’s second-busiest sea-lane, with one-third of global shipping transiting through it.
More neighboring states have more claims to more parts of the South China Sea – and tend to push those claims with more strident nationalism – than is the case with any comparable body of water. And now it is seen as a major testing ground for Sino-American rivalry, with China stretching its new wings, and the United States trying to clip them enough to maintain its own regional and global primacy.
The legal and political issues associated with the competing territorial claims – and the marine and energy resources and navigation rights that go with them – are mind-bogglingly complex. Future historians may well be tempted to say of the South China Sea question what Lord Palmerston famously did of Schleswig-Holstein in the nineteenth century: “Only three people have ever understood it. One is dead, one went mad, and the third is me – and I’ve forgotten.”
The core territorial issue currently revolves around China’s stated interest ¬– imprecisely demarcated on its 2009 “nine-dashed line” map – in almost the entire Sea. Such a claim would cover four disputed sets of land features: the Paracel Islands in the northwest, claimed by Vietnam as well; the Macclesfield Bank and Scarborough Reef in the north, also claimed by the Philippines; and the Spratly Islands in the south (variously claimed by Vietnam, the Philippines, Malaysia, and Brunei, in some cases against each other as well as against China.)
There has been a scramble by the various claimants to occupy as many of these islands – some not much more than rocks – as possible. This is partly because, under the United Nations Convention on the Law of the Sea, which all of these countries have ratified, these outcroppings’ sovereign owners can claim a full 200-mile Exclusive Economic Zone (enabling sole exploitation of fisheries and oil resources) if they can sustain an economic life of their own. Otherwise, sovereign owners can claim only 12 nautical miles of territorial waters.
What has heightened ASEAN’s concern about Beijing’s intentions is that even if China could reasonably claim sovereignty over all of the land features in the South China Sea, and all of them were habitable, the Exclusive Economic Zones that went with them would not include anything like all of the waters within the dashed-line of its 2009 map. This has provoked fears, not unfounded, that China is not prepared to act within the constraints set by the Law of the Sea Convention, and is determined to make some broader history-based claim.
A sensible way forward would begin with everyone staying calm about China’s external provocations and internal nationalist drumbeating. There does not appear to be any alarmingly maximalist, monolithic position, embraced by the entire government and Communist Party, on which China is determined to steam ahead. Rather, according to an excellent report released in April by the International Crisis Group, its activities in the South China Sea over the last three years seem to have emerged from uncoordinated initiatives by various domestic actors, including local governments, law-enforcement agencies, state-owned energy companies, and the People’s Liberation Army.
China’s ¬foreign ministry understands the international-law constraints better than most, without having done anything so far to impose them. But, for all the recent PLA and other activity, when the country’s leadership transition (which has made many key central officials nervous) is completed at the end of this year, there is reason to hope that a more restrained Chinese position will be articulated.
China can and should lower the temperature by re-embracing the modest set of risk-reduction and confidence-building measures that it agreed with ASEAN in 2002 – and building upon them in a new, multilateral code of conduct. And, sooner rather than later, it needs to define precisely, and with reference to understood and accepted principles, what its claims actually are. Only then can any credence be given to its stated position – not unattractive in principle – in favor of resource-sharing arrangements for disputed territory pending final resolution of competing claims.
The US, for its part, while justified in joining the ASEAN claimants in pushing back against Chinese overreach in 2010-2011, must be careful about escalating its rhetoric. America’s military “pivot” to Asia has left Chinese sensitivities a little raw, and nationalist sentiment is more difficult to contain in a period of leadership transition. In any event, America’s stated concern about freedom of navigation in these waters has always seemed a little overdrawn.
One positive, and universally welcomed, step that the US could take would be finally to ratify the Law of the Sea Convention, whose principles must be the foundation for peaceful resource sharing – in the South China Sea as elsewhere. Demanding that others do as one says is never as productive as asking them to do as one does.

This article is available online at:
http://www.project-syndicate.org/commentary/calming-the-south-china-sea
Làm dịu Biển Đông
Tác giả: Gareth Evans
Biển Đông - cùng với eo biển Đài Loan và bán đảo Triều Tiên, từ lâu được coi là một trong ba điểm nóng chính của khu vực Đông Á - đang dậy sóng một lần nữa.
Trung Quốc (TQ) công bố triển khai quân tới quần đảo Hoàng Sa tiếp sau một tháng mà các bên tranh chấp lãnh thổ gia tăng phát biểu cao giọng, sự hiện diện hải quân của Trung Quốc trong khu vực tranh chấp đã trở nên rõ ràng hơn, và Trung Quốc chia rẽ Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN) khiến các Bộ trưởng ngoại giao của họ không thể đồng ý về một bản thông cáo chung lần đầu tiên trong 45 năm.
Tất cả những điều này đã làm căng thẳng thần kinh - giống như việc diệu võ dương oai quân sự và đấu đá ngoại giao từ năm 2009 đến giữa năm 2011. Một lưu tâm nhỏ: trải dài từ Singapore đến Đài Loan, biển Đông là biển tuyến đường biển nhộn nhịp thứ nhì của thế giới, với một phần ba vận chuyển toàn cầu quá cảnh qua nó.
Nhiều nước lân cận có nhiều tuyên bố chủ quyền đối với nhiều phần của biển Đông - và có xu hướng đẩy những tuyên bố đó lên với chủ nghĩa dân tộc mạnh mẽ - hơn là với bất kì vùng biển có kích cỡ tương tự nào khác. Và bây giờ vùng này được xem như là một trường đấu Trung-Mĩ, trong đó TQ đang vươn dài thêm nanh vuốt mới, và Hoa Kì đang cố gắng cắt bớt các nanh vuốt ấy để duy trì thế thượng phong trong khu vực và toàn cầu.

Các vấn đề pháp lí và chính trị liên quan đến tranh chấp chủ quyền lãnh thổ - và các nguồn tài nguyên biển và năng lượng và quyền đi lại - chính là một mớ bòng bong. Các sử gia tương lai cũng có thể sẽ khó tránh khỏi nói về biển Đông như Lord Palmerston nói về Schleswig-Holstein[i] trong thế kỉ thứ mười chín: "Chỉ có ba người đã từng hiểu nó. Một người đã chết, một người nổi điên, và người thứ ba là tôi - mà tôi thì đã quên nó."
Vấn đề cốt lõi lãnh thổ hiện đang xoay quanh quan tâm đã nêu của Trung Quốc (không phân giới chính xác trên bản đồ "9 vạch" năm 2009 của họ) trên gần như toàn bộ biển Đông. Tuyên bố chủ quyền như vậy sẽ gồm trọn bốn nhóm thể địa lí tranh chấp: Hoàng Sa ở phía tây bắc, VN cũng có tuyên bố chủ quyền, bãi ngầm Macclesfield và Scarborough Reef ở phía bắc, Philippines cũng có tuyên bố chủ quyền và Trường Sa ở phía nam (do Việt Nam, Philippines, Malaysia, và Brunei, tuyên bố chủ quyền ở mức độ khác nhau, trong một số trường hợp chống lại nhau cũng như chống lại Trung Quốc.)
Hiện đã có cuộc đua tranh của các bên tranh chấp cố chiếm càng nhiều càng tốt các đảo này - một số có khi chỉ là các đảo đá. Điều này một phần là vì, theo Công ước Liên hợp quốc về Luật biển, mà họ đã phê chuẩn, thì các chủ sở hữu có chủ quyền tại các thể địa lí chiếm được này có thể đòi hỏi trọn một vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lí (cho phép một mình khai thác thủy sản và các nguồn tài nguyên dầu) nếu các thể địa lí này có thể duy trì đời sống kinh tế của riêng mình. Trườn g hợp trái lại, các chủ sở hữu có chủ quyền chỉ có thể đòi hỏi 12 hải lí lãnh hải.
Điều làm tăng mối quan tâm của ASEAN về ý đồ Bắc Kinh là ngay cả khi nếu Trung Quốc có thể tuyên bố chủ quyền hợp lý đối với tất cả các thể địa lí ở biển Đông, và tất cả chúng đều sinh sống được, thì các vùng đặc quyền kinh tế đi kèm với chúng cũng sẽ không bao gồm hết toàn bộ vùng biển trong đường 9 vạch ở bản đồ năm 2009. Điều này đã gây lo lắng chính đáng rằng Trung Quốc không muốn hành động theo khung Công ước về Luật biển, mà nhất quyết đưa ra một đòi hỏi chủ quyền rộng lớn hơn dựa trên lịch sử.
Cách tiếp cận hợp lí đầu tiên sẽ phải là làm sao để mọi người bình tĩnh trước các khiêu khích bên ngoài và sự lớn tiếng dân tộc chủ nghĩa bên trong của TQ. Có vẻ như không có thế đứng tối ưu và trọn vẹn nào được chính phủ và Đảng Cộng sản TQ chấp nhận, theo đó TQ quả quyết tiến lên. Thay vào đó, theo một báo cáo giá trị do Nhóm Khủng hoảng quốc tế (ICG) đưa ra vào tháng tư, các hoạt động trong vùng biển Đông trong ba năm qua dường như xuất hiện từ các sáng kiến thiếu điều phối bởi các diễn viên khác nhau trong nước, bao gồm cả chính quyền địa phương, các cơ quan thực thi pháp luật, công ty năng lượng quốc doanh, và Quân Giải phóng Nhân dân.
Bộ Ngoại giao TQ hiểu những ràng buộc của luật quốc tế rành rẽ hơn hết nhưng vẫn chưa làm bất cứ điều gì để áp dụng chúng. Tuy nhiên, đối với mọi hoạt động mới gần đây và các hoạt động khác của PLA, khi quá trình chuyển đổi lãnh đạo của đất nước (đã và đang làm nhiều quan chức trung ương chủ chốt lo lắng) được hoàn thành vào cuối năm nay, có lí do để hi vọng TQ sẽ chọn vị thế kiềm chế hơn.
TQ có thể và cần phải hạ nhiệt bằng cách thực thi một ít các biện pháp giảm nguy cơ và xây dựng lòng tin mà họ đã đồng ý với ASEAN trong năm 2002 - và xây dựng trên đó một quy tắc ứng xử mới, đa phương. Và TQ cần sớm xác định chính xác các tuyên bố chủ quyền của họ thực sự là gì, có quy chiếu theo các nguyên tắc đã được đả thông và chấp nhận. Chỉ như vậy thì cách thức (nghe cũng xuôi về nguyên tắc) nghiêng về chia sẻ tài nguyên trên lãnh thổ tranh chấp khi chưa có giải pháp cuối cùng cho các tuyên bố đối nghịch mà TQ theo đuổi mới được các nước khác tin cậy.
Về phần mình, Hoa Kì trong khi biện minh cho việc tham gia với các nước ASEAN có tranh chấp trong việc phản kháng sự thái quá của TQ trong 2010-2011, cũng cần cẩn thận với việc leo thang các phát biểu cao giọng. Việc chuyển trục quân sự của Mỹ về châu Á đã khiến TQ thêm khó chịu về tâm lý, và tình cảm dân tộc chủ nghĩa sẽ khó kiềm chế hơn trong thời kì chuyển đổi lãnh đạo. Trong bất kì trường hợp nào,quan tâmcủa Mĩ về tự do hàng hải trong vùng biển này luôn có vẻ hơi quá một chút.
Một bước tích cực, và được hoan nghênh rộng rãi là khi Mỹ có thể sẽ phê chuẩn Công ước về Luật Biển, với các nguyên tắc làm nền tảng cho việc chia sẻ tài nguyên hòa bình - trong vùng biển Đông cũng như nơi khác. Đòi hỏi người khác làm những gì mình nói không bao giờ có kết quả bằng việc yêu cầu họ làm những gì mình làm.
Lời bình của David Brown
Gareth Evans khuyên tất cả mọi người bình tĩnh về các hành động khiêu khích của Trung Quốc ở biển Đông, viện dẫn kết luận của Nhóm khủng hoảng quốc tế (ICG) rằng chính sách dạng như từng bước thành đế quốc của Bắc Kinh thực ra là kết quả của "các sáng kiến thiếu điều phối. . . của chính quyền địa phương, các cơ quan thực thi luật pháp, các công ty năng lượng quốc doanh và Quân Giải phóng Nhân dân." Đáng tiếc là các sự kiện gần đây đánh đổ giả thuyết của ICG (đưa ra trong một báo cáo quan trọng 3/2012) rằng chính phủ trung ương TQ không thực sự kiểm soát nỗi tình hình. Những người theo dõi sát cuộc khủng hoảng đang leo thang có thể chỉ ra bốn sáng kiến trong sáu tuần qua vốn dĩ phải được phê duyệt bởi cấp cao ở Bắc Kinh. Hành vi thất thố của TQ tại cuộc họp gần đây của ASEAN là hiển nhiên. Ngoài ra, Công ti Dầu khí hải dương Quốc gia Trung Quốc đã mời nước ngoài đấu thầu khoan dầu trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam. Bắc Kinh đã chấp nhận đề nghị nhiều lần của tỉnh Hải Nam rằng toàn khu vực biển Đông mà họ tuyên bố chủ quyền, kéo dài gần tới bãi biển Singapore, được hoà nhập thành một thực thể hành chính gọi là Tam Sa. Quân Ủy Trung ương TQ đã cho phép thành lập một "bộ chỉ huy đơn vị đồn trú" để yểm trợ các đơn vị đồn trú nhỏ đã được thành lập trên nhiều đảo nhỏ, đá và bãi cát ngầm khác nhau trong hai thập kỉ qua. Hơn nữa, thật quá nhẹ dạ tin rằng Chính quyền trung ương bất lực trong việc ngăn chặn Cơ quan An toàn biển cao ngạo (ví dụ, Cảnh vệ bờ biển TQ) triển khai tàu khu trục tuần tra ở quần đảo Trường Sa tháng này hoặc ngưng không cho Cục bảo vệ Thuỷ sản phái tàu chế biến 32.000 tấn và tàu hộ tống có vũ trang yểm trợ 300 tàu thuyền đánh cá cho mùa đánh bắt cá trong cùng nhóm đảo xa xôi này.
Người dịch Phan Văn Song
Hiệu đính: Lê Vĩnh Trương

________________________________________
[i] Vấn đề Schleswig-Holstein là vấn đề đầy tranh cãi ở thế kỷ 19 giữa Đan Mạch, Phổ và Áo về tình trạng của Schleswig Holstein. Tại thời điểm đó, dân ở phần phía bắc của Schleswig là Đan Mạch, phía nam là Đức, và pha trộn ở các thành phố phía bắc và ở giữa. Dân số của Holstein gần như hoàn toàn là Đức. Các lãnh địa (duchy) của Schleswig (Slesvig) lệ thuộc Đan Mạch trong thế kỷ 13 và 14, nhưng đã thống nhất với Holstein từ 1386-1460. Sau năm 1474, cả hai Schleswig và Holstein được cai trị như là lãnh địa riêng biệt của các vua Đan Mạch, còn Holstein lại là một lãnh địa của Thánh chế La Mã, và sau đó, từ năm 1815, là thành viên của Liên hiệp Đức Trong những năm 1840, dân số nói tiếng Đan Mạch ở miền bắc Schleswig, được Chính phủ Đan Mạch ủng hộ, muốn tách Schleswig Holstein và kết hợp nó với với Đan Mạch, trong khi đa số nói tiếng Đức trong hai lãnh địa (duchy) muốn hợp chúng thành một nhà nước trong Liên hiệp Đức. Cuộc nổi dậy năm 1848 của người Đức trong khu vực được sự trợ giúp của quân đội Phổ đã hất cẳng quân đội Đan Mạch (1848-1851). Các thỏa thuận 1851-1852 khôi phục lại hiện trạng của khu vực. Năm 1863, một nỗ lực mới của Đan Mạch sáp nhập Schleswig đã khiến Phổ và Áo tuyên bố chiến tranh vào năm 1864. Sau khi Đan Mạch bị thua tại Dybbøl và Jutland bị chiếm đóng, Đan Mạch đã buộc phải từ bỏ toàn bộ Schleswig-Holstein cho Phổ và Áo. (ND)